GP3A – Le SCoT pose les fondements du territoire local de 2040.

Jeudi 18 octobre (2018), en préambule d'un Conseil d'Agglomération que la rédaction ne suivra pas – les sujets abordés(1) n'avaient pas d'impacts directs sur le Pays de Bégard – l'Agence d'Urbanisme Brest Bretagne – l'ADEUPa – missionnée pour ce faire, a présenté le Projet d'Aménagement et de Développement Durables (PADD) applicable au Pays de Guingamp, c’est-à-dire...

...  à l'agglomération Guingamp-Paimpol, mais aussi à celle de Leff Armor et à l'Ile de Bréhat. Démarré en 2015 par une phase de diagnostic, le SCoT(2) est un référentiel préformé par le code de l'urbanisme qui va permettre une instruction cohérente des documents d'urbanisme locaux – PLU(3) et PLUi(4) – lesquels, à leur tour, vont permettre l'attribution ou non, des autorisations d'urbanisme – permis de construire, d'aménager, de démolir – et des autorisations d'exploitation commerciale et le développement des ZAC(5). "Le SCoT n'est pas la réponse à tout : Il pose des principes d'aménagement qui seront déclinés dans les PLUi et finalement appliqués sur le terrain" résumera en final l'un des rapporteurs de l'ADEUPa.

Pour les trente ans à venir...

Clé de voûte du SCoT, le PADD présente le projet des élus pour l'aménagement futur du Pays de Guingamp, et par futur, il faut comprendre : pour les trente années à venir. L'horizon temporel du SCOT est 2040. Ce PADD, après présentation et intégration – ou pas - des remarques formulées, fera l'objet de la rédaction du Document d'Orientation et d'Objectfs (DOO), lequel fixera le cadre réglementaire pour les documents inférieurs. Selon le président Vincent Le Meaux, "cette présentation du PADD va nous amener à des éléments plus concrets et polémiques qui seront consignés sur le DOO, prochaine étape du travail". Le DOO devrait être finalisé en octobre 2019, et après enquête publique, l'approbation du SCoT devrait être prononcée en mai 2021.

Les thématiques abordées sont l'urbanisme et le logement, la qualité paysagère, les transports et les déplacements, les implantations commerciales, les équipements structurants, le développement économique, le développement touristique, le développement culturel, la lutte contre l'étalement urbain, la protection et la mise en valeur des espaces naturels agricoles et forestiers, la préservation et la remise en état des continuités écologiques et le développement des communications électroniques. Un vaste programme donc ...

Des atouts et des défis à relever

Selon l'Agence ADEUPa, le territoire bénéficie de trois grands atouts : un cadre environnemental remarquable, une situation géographique stratégique et un paysage économique varié fondé sur une agriculture forte. Les défis à relever seront donc le maintien de la qualité du cadre de vie, l'emploi, la préservation du foncier agricole, la transition énergétique et écologique, le développement équilibré du Pays de Guingamp et les coopérations.

Ce qui fonde le projet, c'est le constat d'une croissance démographique faible qui ralentit, cette croissance étant l'addition du solde démographique naturel – les naissances et les décès – avec le solde migratoire : ceux qui partent et ceux qui arrivent. Selon le PADD, le solde naturel est négatif depuis 50 ans et la croissance démographique n'a été que de 0,45% entre 1999 et 2015. "Les chiffres de l'INSEE sont les chiffres officiels mais ils datent, nous en sommes conscients, dira l'un des consultants d'ADEUPa en répondant aux observations faites en la matière au terme de la présentation du PADD, mais on a, dans les communes, le solde des naissances et des décès, et depuis plusieurs années, il continue de se dégrader. Les projections de populations montrent qu'à l'échelle nationale, bretonne et locale, la croissance démographique sera moins dynamique dans l'avenir qu'elle ne l'a été ces dernières années". L'objectif de croissance fixé par le PADD est de 0,39% et pour atteindre cet objectif jugé peu ambitieux par plusieurs conseillers communautaires, il est nécessaire d'accueillir plus d'actifs - c’est-à-dire des personnes en âge de travailler - pour compenser la baisse attendue du solde naturel. Pour cela, il convient de générer l'attractivité nécessaire pour maintenir et dynamiser le territoire. Si cette ambition de +0.4% pour le Pays de Guingamp entre 2020 et 2040 ne serait pas très optimiste, pour l'ADEUPa, "c'est une projection qui nous semble réaliste. Le solde naturel va se dégrader. Dans l'avenir, il y aura moins de femmes en âge d'avoir des enfants".

Poursuivre l'excellence environnementale

Pour générer cette attractivité, fil conducteur du SCoT, le premier point se rapporte à l'environnement du territoire. La première préconisation en la matière, c'est de faire de l'armature verte et bleue un élément structurant pour le développement du territoire, en protégeant les espaces au potentiel écologique fort et en favorisant les connexions entre les milieux naturels [NDLR : Voir 8.2 ICI]. Pour l'heure, le diagnostic de l'ADEUPa souligne un patrimoine naturel caractérisé par sa diversité animale et végétale, et des cours d'eau, des zones humides, des milieux littoraux, des côteaux boisés, qui forment un réseau écologique structuré autour des vallées.

Il s'agit par ailleurs de préserver les ressources naturelles, supports d'un développement sur le long terme [NDLR : Voir 10.1 ICI], d'économiser le sol en luttant contre l'étalement urbain [NDLR : Voir 10.2 ICI], et d'encadrer le développement dans l'espace littoral [NDLR : Voir 11.1 ICI]. Sur ce dernier point, l'ADEUPa souligne le rôle accru du SCoT dans l'application de la loi littoral.

Renforcement des centralités

L'attractivité du territoire, notamment pour les actifs, passe par le renforcement de la performance économique [NDLR : Voir 12.1 ICI] et la prolongation de la dynamique démographique [NDLR : Voir 12.2 ICI] que nous avons évoquée supra. Il faudra aussi proposer une offre de logements diversifiés [NDLR : Voir 13.1 ICI], développer la qualité urbaine [NDLR : Voir 13.2 ICI], et articuler le développement du territoire avec l'armature pour dynamiser les centralités [NDLR : Voir 14.1 ICI et 14.2 ICI]. Il faudra de plus favoriser les déplacements doux et planifier l'offre de transport en commun [NDLR : Voir 15.1 ICI] et organiser l'offre commerciale au profit du dynamisme des centres [NDLR : Voir 15.2 ICI].

Préserver la ruralité et la maritimité, facteurs clés du développement

Dans ce chapitre, l'ADEUPa préconise de conforter les activités et les espaces agricoles [NDLR : Voir 16.2 ICI], de pérenniser les activités maritimes [NDLR : Voir 17.1 ICI], d'appuyer le développement économique sur le tissu existant [NDLR : Voir 17.2 ICI] et de renforcer la performance économique [NDLR : Voir 18.1 ICI], notamment en développant le tourisme comme levier d'attractivité. Dans son diagnostic, si l'ADEUPa estime que la destination est mal identifiée, il est aussi remarqué la richesse du patrimoine naturel et bâti et la présence de paysages emblématiques tels que Bréhat, la Baie de Paimpol ou encore la Vallée des Saints.

Beaucoup de questionnements...

Une fois la présentation du PADD déroulée par Fabien Aubry, le chargé d'étude de l'ADEUPa, ce ne sont pas moins de 14 prises de parole qui ont été sollicitées auprès du président Vincent Le Meaux, qui la distribuera – la parole – tel un chef d'orchestre.

Le premier à intervenir est Jean-Pierre Giuntini ; S'il se dit "très heureux de ce document qui montre que l'état environnemental de notre agglomération est remarquable", il soulève néanmoins un certain nombre de contradictions, du moins selon lui, concernant notamment la démographie et la préservation du foncier rural. Pour la première, il déclare : "Quand on prend des chiffres de 2014, on rate les dernières années où justement l'évolution n'est pas la même que celle que l'on a connue il y a plus de dix ans. Pour ma commune, je vois que le taux d'évolution de sa population a une valeur de 5 à 10%, alors que sur les 5 dernières années, je peux vous dire qu'elle est plus proche de 0% que de 5% à 10%. Ce serait bien de travailler sur des chiffres qui soient plus exacts, parce que cela peut avoir des conséquences sur notre projet de territoire et en particulier sur le PLUi". Concernant la deuxième contradiction qu'il évoque, il déclare : "On parle de préserver le foncier rural... Or, on nous a expliqué que le nombre d'agriculteurs avait tendance à chuter très fortement et que ça ne se traduisait pas par une augmentation de la SAU(6). Du foncier va donc être libéré, abandonné, il y aura de plus en plus de friches, et on nous demande, à nous petites communes rurales, de préserver notre foncier, de réduire les surfaces habitables". Il clôt son intervention de façon positive en faisant état d'une statistique, peut-être partisane puisque qu'elle est révélée, semble-t-il, par l'Association des Maires de France : "Un récent sondage disait que 80% des français souhaitaient vivre dans des zones rurales...", "à Coadout en particulier" ajoute-t-il en s'amusant.

Vincent Clec'h, lui emboîte le pas et juge que les prévisions de croissance démographique à hauteur de 0.3% par an ne sont pas trop optimistes : "Je m'interroge, parce que sur notre territoire, qui est assez grand, il y a des disparités. Il y a une croissance négative sur certains endroits, voire nulle sur d'autres mais il y en a aussi avec une croissance démographique plus importante que 0.3%". Ce qui lui fait "un peu peur" dans le SCoT tel que présenté, c'est lorsqu'il est dit que la croissance, c'est 6.000 habitants en plus, et que la capacité du territoire en habitations actuelles permet de les accueillir. Pour lui, cela peut être interprêté de la façon suivante : "Je ne vois pas l'intérêt d'avoir des constructions neuves et alors, quid des lotissements, s'il n'y a plus de possibilité de nouvelles maisons sur le territoire.... Et je sais comment cela peut être vu par les services de l'Etat". Puis de conclure : "Bien sûr qu'il faut protéger notre foncier agricole, mais j'ai l'impression qu'on demande aux territoires ruraux de faire cet effort, tandis que sur Rennes, à côté, je n'ai pas l'impression que l'expansion de la ville se soucie vraiment de l'espace agricole...".

Jacky Gouault intervient lui aussi sur le foncier en s'étonnant de n'avoir pas vu dans le SCoT de préconisation sur la maîtrise de la consommation foncière en matière d'habitat. Philippe Le Goff demande un éclaircissement, et Christian Coail constate que l'évolution démographique favorable est conditionnée par  l'attractivité du territoire et il s'interroge : "Je me demande si le renforcement des contraintes concernant la maîtrise du foncier, ou la loi Elan sur le maritime, ou les contraintes sur les espaces économiques, ne va pas aboutir au contraire du but recherché qui est de renforcer l'attractivité. Ces contraintes peuvent freiner les initiatives des porteurs de projets, voire les annihiler". Pour Pierre Salliou, "on parle d'offre commerciale, d'accueil des entreprises, mais pas des services publics. Or, il n'y a pas de développement du territoire sans service public". Rémy Guillou intervient ensuite, en breton, ce qui préfigure la nature de son intervention : "On parle de développement durable mais même si ce n'est pas vraiment le coeur du document, je regrette que la langue et la culture ne soient pas mentionnées à un endroit. Nous savons tous que le développement économique breton prend appui sur notre richesse culturelle et linguistique et que dès lors que l'on emploie le terme de durable, on oublie la langue et la culture bretonne". Virginie Doyen s'interroge sur une formulation, Lise Bouillot s'offusque du "mais" qui figure dans le diagnostic "Développement d'une mutualisation des équipements intercommunaux dans les pôles mais une gestion communale qui persiste", Yannick Le Bars "ne comprends pas qu'il n'y ait pas plus de consistance sur la partie maritime, notamment sur la volonté affichée de se doter d'un volet maritime sur le SCOT", Yves Simon, itou, "trouve que le SCoT pouvait faire évoluer le cheminement de mise en valeur de la mer, tel un PLU de la mer, et l'occupation sur le domaine maritime et il trouve dommage que cela n'ait pas été étudié", Guy Kerhervé rebondit sur l'intervention bretonnante de Remy Guillou et regrette l'absence de mentions sur la culture bretonne : "On occulte la présence du bilinguisme alors que c'est une des richesses, un des atouts de l'attraction touristique de la région", et Jacques Kerven, au nom du Conseil du Développement du Pays de Guingamp dont les membres étaient présents en salle, souligne l'absence des services publics au sein du SCoT.

En qualité de vice-président en charge de la gestion durable des espaces, Philippe Coulau apporte un premier élément de réponse : "Le Scot n'est pas un document fourre-tout.... On parle du domaine public maritime, mais on n'a pas à intervenir dessus, hormis sur les activités qui ont lieu sur le domaine côtier" ; Il questionne l'ADEUPa pour l'intégration du service public. Quant à la présence du breton, il déclare : "Ce n'est pas le document final et je ne veux pas être soupçonné d'être quelqu'un qui veut amoindrir la langue bretonne... mais on aura besoin de traducteurs...".

Le Directeur de l"ADEUPA se veut rassurant sur ce thème de la mer : "Je rassure ceux qui expriment la volonté de renforcer le volet maritime dans le SCoT ; Il y a bien à ce stade quelques orientations de principe sur la valorisation des activités maritimes et la capacité de leur développement, et c'est dans les déclinaisons du Document d'Orientation et d'Objectif – le DOO - que seront trouvés les éléments de portée plus concrète en la matière". A propos de l'évolution démographique que certains jugent peu optimiste, il déclare : "L'élaboration d'un document tel que le SCoT se fonde sur un état des lieux, un regard sur les trajectoires passées en matière de démographie et en tentant une projection dans l'avenir... Et l'avenir n'est pas la simple prolongation des tendances constatées dans le passé. Pour ce qui est de la démographie [...] elle va probablement continuer à croître, principalement par le vieillissement de la population, mais aussi avec le changement climatique qui aura un impact sur le territoire - ainsi que la biodiversité - et on voit qu'un territoire qui est en capacité de préserver pour demain ses ressources en eau, sera un territoire qui aura un atout par rapport à des territoires qui ne le pourront pas". Pour lui, un territoire capable de préserver son milieu maritime, ses terres agricoles, ses espaces de biodiversité, "c'est un territoire qui demain aura plus de chance de nourrir sa population et donc d'accueillir le support de ce qui fera la vie dans 20-30 ans" puis de conclure sur ce point : "Lorsque l'on se projette dans 20 ans, le monde aura pas mal changé et ce qui fera l'attractivité d'un territoire alors, ne sera plus nécessairement les mêmes conditions qu'aujourd'hui et à fortiori qu'hier, et le paradigme n'est plus forcément une offre foncière - pour les habitants ou les entreprises – sur le mode de construction identique au passé".

Quant à la langue, la culture bretonne et les services publics, il indique : "On étudie un document largement codifié par le Code de l'Urbanisme. Effectivement dans le SCoT, il y a assez peu d'orientation sur la culture et sur les services publics, tout simplement parce que le SCoT a peu de prise là-dessus. En revanche, dans le rapport d'orientation, on pourra mettre tous ces éléments en valeur. C'est là que l'on retrouve souvent toute la coloration spécifique d'un territoire".

Un autre spécialiste répond ensuite sur la contradiction du foncier agricole : "Effectivement, on constate que le nombre d'exploitations baisse beaucoup, mais le nombre d'exploitants ne baisse pas d'autant car la structuration des exploitations change. C'est une évolution des modes de vie des agriculteurs qui n'ont plus envie d'être seuls dans l'exploitation et qui se regroupent sous des formes sociétaires et du coup, on arrive à une baisse des exploitations". Par ailleurs, pour lui, le maintien de la surface agricole utile et plus largement tout l'espace agro-naturel n'est pas seulement une réponse au maintien de l'agriculture. "C'est quelque chose de plus transversal, dit-il, une nécessité pour s'adapter au changement climatique, pour maintenir un cadre de vie attractif, ce qui sera peut-être demain un critère majeur d'attractivité des territoires. La question de l'agriculture qui se fait sur les espaces agricoles est une question majeure que l'on se pose tous les jours, mais ce n'est pas l'unique prisme au travers duquel il faut regarder la préservation du foncier".

Enfin, pour ce qui est de l'habitat et de la proximité avec les services publics, l'ADEUPa précise que cela s'applique aussi bien aux pôles ruraux qu'aux pôles urbains majeurs. C'est la réponse apportée à l'interrogation de Virginie Doyen. "L'intérêt est de poser le principe de l'urbanisation, mais pas de dire comment chaque commune doit s'urbaniser". Ainsi, le SCoT pose des principes d'aménagement ; Chaque fois qu'une commune a besoin dans son développement d'accueillir de nouveaux habitants et donc de construire, le SCoT préconise "de regarder ce qu'elle peut faire déjà dans l'enveloppe urbaine déjà constituée, le mieux étant de faire ces habitations à proximité des services... pour que les habitants les utilisent".  Pour les spécialistes de l'ADEUPa, si ces projections vont conduire à faire moins de maisons, il n'y aura pas moins de logements. "Le besoin est estimé à 100 logements de plus par an par rapport à que ce que vous avez fait à l'échelle du Pays ces 10 dernières années, mais ce ne seront pas les mêmes que ceux que vous avez produits ces dernières années. On est dans une transition écologique et démographique. Soixante-douze pour cent (72%) des ménages ont 1 ou 2 personnes. Cette situation va aller en augmentant et 80% des logements sont des grands logements. Donc, le parc des maisons nécessaires pour loger les familles du futur, qui seront moins nombreuses qu'actuellement, existe déjà et on conseille de faire évoluer la production de logements vers plus de petits logements proches des services pour accueillir une population âgée qui ne pourra plus entretenir une grande maison avec étage"; Pour l'ADEUPa, ce n'est pas la dynamique des populations qui conduira à ce qu'il y ait moins besoin de maisons mais la dynamique des ménages et l'âge des ménages ; Plus petits et plus vieux".

Ce sera la conclusion de la présentation du SCoT qui va désormais, indique Vincent Le Meaux, et comme déjà dit supra, "être décliné en éléments plus concrets et polémiques sur le DOO", la prochaine étape du travail de constitution du Schéma de Cohérence Territorial.

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Notes : (1) Ordre du jour : Définition de l'Intérêt Communautaire, Subventions à la ludothèque du CLAP « Au coin du jeu », à MICROTEL, Point d'accès au Droit de Paimpol, Demande de subvention pour les travaux bocagers 2018/2019 -  (2) SCoT : Schéma de Cohérence Territoriale – (3) PLU : Plan Local d'Urbanisme – (4) PLUi : Plan Local d'Urbanisme Intercommunautaire – (5) ZAC : Zone d'Activité Commerciale – (6) SAU : Surface Agricole Utilisée