GP3A – Conseil d'Agglo (#1/3) – DOB : Contexte, bilan de santé et feuille de route

Mardi 6 février (2018), l'essentiel du Conseil d'Agglomération de GP3A(1) présidé par Vincent Le Meaux a été consacré au débat d'orientation Budgétaire, alias le DOB. Dans un premier temps, après avoir précisé que le DOB n'était pas le Budget Primitif (Alias BP) et que donc, "vous n'aurez pas la liste ...

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de tous les investissements 2018, mais des orientations par types d'investissements avec des enveloppes financières", le 5ème vice-président en charge des finances de la collectivité, Vincent Clec'h, diaporama à l'appui, a posé les grandes lignes du contexte national dans lequel s'inscrivent les intercommunalités et GP3A plus particulièrement, puis celles des perspectives 2018. Cet article aborde donc le coté stratégique du budget 2018.

Les collectivités réalisent 70% de l'investissement public total

Le Vice-Président en charge des finances a rappelé l'objectif auquel l'Etat est tenu par l'Europe : "Ne pas dépasser un déficit de plus de 3% du PIB(2)", et les conséquences induites, lesquelles vont contraindre la Sécurité Sociale et les collectivités, à participer à l'effort national pour rester sous ce seuil de 3%. L'histoire ne dit pas à quelles contraintes est soumis l'Etat pour sa part ! Le vice-président indique que le PIB a augmenté en 2017 de 1,7% - "Il a même été réévalué à 2% très récemment" [NDLR : 1.9% plus exactement selon l'INSEE pour 1,1% en 2016] – et que la prévision 2018 fixe une croissance en hausse de 1,8%.

Si les collectivités pèsent pour 18% dans les dépenses publiques totales, elles détiennent 9,3% de la dette publique - soit 200 Milliards d'Euros – elles ont supporté 50% des économies engagées sur le pacte de stabilité de 2013 et elles réalisent 70% des investissements publics. "C'est dire l'importance des collectivités locales dans le paysage, notamment concernant l'encours" souligne Vincent Clec'h. Et leur participation à l'effort de guerre contre le gaspi va continuer ! Si l'enveloppe DGF(3) n'est pas en baisse, elle n'est pas à la hausse non plus ; Elle est figée pour les 5 prochaines années. En revanche la dotation de compensation de la réforme de la TP(4) est en baisse de 8%.

La TH compensée mais figée sur 2017

Quant à la TH(5), la suppression progressive - dégrèvement de 35% en 2018, 65% en 2019 et 100% en 2020 pour 80% de la population – représente pour l'Etat un effort de compensation de 10 Millards d'Euros (10Mds€). "En fait, selon la programmation établie par la loi de finance, ajoute Vincent Clec'h, 2020 verra la suppression de la TH pour l'ensemble des contribuables et c'est donc 8 milliards d'euros de plus pour l'Etat ; Huit milliards qui ne sont pas du tout financés dans les lois de finance et de programmation" et il s'interroge sur la possibilité de voir alors apparaître un nouvel impôt.

Pour l'heure, un engagement de compensation a été pris par l'Etat, mais en tenant compte des bases de 2017. Il faut ici rappeler que la TH était le résultat de l'application d'un taux dont la variation dépend de la seule collectivité - EPCI ou commune - appliqué à une base gérée par l'Etat et dont la variation était de l'ordre de 1% chaque année. Ainsi donc, note le vice-président aux finances, "on sait l'importance de la TH dans nos finances alors que les dotations sont à la baisse. C'était, avec la taxe foncière, la seule dynamique fiscale que nous ayons. Avec la compensation qui vient figer la TH sur les taux de 2017, il n'y aura plus de dynamique, et quel sera le lien entre le contribuable et sa collectivité ? La Taxe d'Habitation, c'est 40% de l'imposition intercommunale".

Etat de santé des Communautés d'Agglomération et de GP3A

Pour la première année d'application de la loi NOTRe, Vincent Clec'h met en exergue quelques points qui caractérisent les Communautés d'Agglomération. Il note une stabilisation de l'épargne en 2017 (+0,5% après une baisse de -5,7% en 2016), des dépenses de fonctionnement qui croissent plus vite que les recettes (+3,3% de dépenses pour +3% de recettes), une légère croissance de l'endettement (+1,9%, soit 41,5 milliards dont 41% détenus par les budgets annexes), la reprise des investissements (+4%) et la croissance des charges de personnel (+7,1%), ce qui lui fait dire : "Les mutualisations ne se sont pas encore fait ressentir. Toutes les agglomérations enregistrent une forte augmentation de leurs effectifs".

Et GP3A, avec huit recrutements dans le cours de l'année passée et les transferts de personnels du SMEGA et du PETR liés aux nouvelles prises de compétences de l'Agglomération, ne fait pas exception en la matière. Trois cent trente-sept (337) postes sont pourvus pour un équivalent temps plein de 312.

Le résultat de fonctionnement 2017 de l'agglomération – "ce sont des chiffres provisoires, indique le rapporteur ; Ils n'ont pas encore été vérifiés par le percepteur mais s'il y a des variations, ce sera à la marge" - est en nette amélioration comparé au même résultat 2016 obtenu par consolidation des résultats des anciennes EPCI(6) : +1.745.855€ en 2017 pour +455.570€ consolidé en 2016. Avec les reports antérieurs – +2.849.055€ en 2017 pour +3.593.484€ consolidé en 2016 – le résultat de fonctionnement cumulé est de +4.640.772€. Il était de +4.049.054€ en 2016. C'est quelques 600.000€ de mieux mais il faut se rappeler qu'en 2017, la collectivité a perçu une DGF augmentée de 1.2M€ et Vincent Clec'h de préciser alors : "Dans le cadre de la fusion et de son fait, il nous a été impossible de mandater en décembre 2016. En 2017, on a donc eu 13 mois de facturation et on a mangé une part de l'augmentation de la DGF".

Côté investissement, le résultat 2017 est déficitaire de -3.188.549€ (Il était de +2.207.713€ en 2016). Avec le report du résultat d'investissement précédent, soit +3.830.217€, le résultat brut cumulé d'investissement de 2017 est de +641.668€. "C'est bien inférieur à celui de 2016 (+3.830.217€), explique le vice-président aux finances, parce qu'on a eu un très bon taux (80%) de consommation des crédits en investissements. Il y avait beaucoup de reste à réaliser. Les services ont bien travaillé ; 2017 fut une très grosse année d'investissement du fait des « coups partis »". Ainsi, compte tenu des « Reste à réaliser », soit un solde de -1.261.738€, le résultat net d'investissement est de -620.071€.

La capacité de désendettement de GP3A s'est très largement améliorée : Si l'on retire 1.367.295€ de remboursement de capital de la dette de la CAF(7) brute de +4.302.984€ (pour 2.592.304€ en 2016), la CAF nette s'élève à 2.935.689€ pour 2017. Elle était de 1.429.833€ en 2016.

Avec un capital de dette restant dû au 31 décembre 2017 de 15.493.560€, si la collectivité suspendait tous les investissements et consacrait sa CAF brute au seul remboursement de sa dette, lui faudrait 3,6 ans pour l'apurer. "C'est un très bon ratio" note Vincent Clec'h, qui rappelle que la zone de danger est à partir de 10 années.

La dette de la collectivité s'élève à 30,9M€, tous budgets confondus. Elle est de 15.6M€ pour le budget principal. Par habitant, elle est donc globalement de 442€ [NDLR : Elle est de plus de 36.000€/habitant pour ce qui concerne la dette publique de la France]. Les amortissements remboursables en 2018 sont de 2,5M€ et les intérêts de 773.000€. Pour le seul budget principal, ils sont respectivement de 1,3M€ et 342.000€.

La feuille de route 2018

Bilan étant fait de l'état de santé de la collectivité, Vincent Clec'h expose les grandes orientations budgétaires pour 2018 réparties en "champs d'interventions". Les deux premiers visent la consolidation de la dynamique territoriale et la valorisation de l'identité de l'Agglomération [NDLR : voir liste des points ICI], les deux suivants, la préservation des solidarités et des équilibres territoriaux et la pertinence sociale et économique des projets communautaires [NDLR : voir liste des points ICI] et enfin, le dernier, la définition d'une politique d'intervention de l'Agglomération auprès des associations [NDLR : voir liste des points ICI].

… Le très haut débit : prioritaire et fédérateur

Pour ce qui est de la dynamique territoriale, le déploiement du très haut débit est un point très important, considéré comme étant un élément "prioritaire et fédérateur sur l'ensemble du territoire". "Il va impacter jusqu'en 2030 nos investissements et nos capacités d'investissement, dit Vincent Clec'h qui précise que les communes ne participent pas à son financement. Seule l'agglomération met la main à poche et grande est la poche puisque "c'est près de 20 millions d'euros qui devront être investis". Il est par ailleurs précisé qu'entre 2018 et 2021, 8M€ devront être consacrés à ce déploiement, dont 3,2M€ à verser en 2018. Aussi, la politique d'emprunt sera dédiée au financement de ce dossier, 2M€ d'emprunt par an sont prévus par an, soit une annuité de 96.000€ et un coût total de 413.000€. "Sans autre emprunt, expose Vincent Clec'h, la dette sera de 19,5M€ en 2021, soit une augmentation de 4M€ et une capacité de désendettement multipliée par 2, à épargne constante".

… Constitution de réserves foncières

Important pour le développement économique, la feuille de route prévoit de travailler sur un schéma global d'aménagement des zones d'activités et de réserve foncière, "notamment sur l'axe de la RN12, c'est là qu'est la priorité et que les enjeux se jouent" déclare Vincent Clech.

… Travailler sur la communication interne et externe

La communication, tant interne qu'externe, "est un élément important, dit le 5ème vice-président ; C'est une forte demande des communes et des Conseils Municipaux : Qu'il y ait une communication descendante vers les communes mais également ascendante et c'est notre rôle de Conseiller Communautaire d'assurer cela". Autre point important évoqué en ce domaine, c'est l'interconnexion de tous les sites de travail de l'Agglomération. "Nos personnels sont dispatchés sur 75 sites, indique Vincent Clec'h, et nous avons le devoir de les mettre en relation les uns avec les autres par l'informatique". Un marché de 400.000€ a été lancé. Il devrait permettre de relier tous les agents pour une efficacité accrue.

… Harmonisation du transport à la demande

"Un cabinet a déjà travaillé là-dessus et a fait des propositions, dit Vincent Clec'h ; Il faudra aussi lancer des études pour le projet "Gare Sud" de Guingamp, notamment pour résoudre la problématique du parking et pour faciliter l'implantation d'activités tertiaires à côté de la gare".

Le débat…

C'est Jacques Mangold qui ouvre le débat, comment souvent d'ailleurs et il s'en excuse. "Vous avez fait un panorama assez exemplaire de la situation financière de notre agglomération et plus généralement de celles de France et je dois dire que vous l'avez présentée d'une manière simple" entame-t-il à l'attention du rapporteur, Vincent Clec'h. "En gros, la loi de finance, c'est un cache-nez du gouvernement pour éviter que l'Europe s'enrhume, poursuit-il en usant d'une métaphore de saison ; Les collectivités sont le médicament, la potion qui permettra à tout le monde de garder la tête haute ; C'est un peu gênant pour nous, que les collectivités soient mises à l'amende alors que l'Etat continue tranquillement à dépenser à tout va". Pour lui, derrière tout cela, il y a une mainmise, une recentralisation manifeste des pouvoirs de l'Etat qui pèse sur le devenir des collectivités locales. "Nous sommes de plus en plus contraints et les mesures annoncées sont particulièrement significatives comme la TH qui permettait aux communes de gérer elles-mêmes leurs finances, de gérer le financement de leurs investissements". Les collectivités sont victimes d'un rançonnement dit-il – "10 milliards d'Euros de rançon sans savoir où les trouver… Sans oublier le rançonnement de l'ADEME, de l'Agence de l'eau, qui vont nous impacter encore plus, les travaux financés par ces organismes devant être limités". Certes l'image est quelque peu floue mais néanmoins perceptible.

Il évoque les contraintes imposées au logement social, la baisse des aides personnalisées au logement : "C'est grave, le logement social ne demandait pas ça… Pas dans notre région en tout cas… Peut-être dans certains offices HLM de Paris et d'ailleurs où logent quelques vedettes… mais ici, ce n'est vraiment pas le cas". Il parle de la GEMAPI : "C'est un transfert, ni plus ni moins, des charges de l'Etat ; Des charges qu'il n'a pas assurées depuis plus de 60 ans pour maintenir les ouvrages destinés à contenir les inondations et qu'il repasse directement aux collectivités… sans compensation".

A propos du fonctionnement de l'intercommunalité, il fait remarquer que "10% des postes prévus au tableau des effectifs n'ont pas été pourvus" et demande s'ils sont nécessaires : "Peuvent-ils être remplis par le personnel en place en le poussant à bout ?" interroge l'élu de Plouezec d'une façon volontairement tendancieuse. Quant à la mutualisation, il dit qu'il n'est pas surpris : "Toutes les études de la Cour des Comptes montrent qu'il n'y a pas d'économie d'échelle avec les agrandissements de territoire".

Il se réjouit que 80% des investissements aient été réalisés en 2017, "cela me parait un chiffre excellent" puis modère son relatif enthousiasme en déclarant : "C'est un peu logique ; Ils correspondent à une nécessité d'investir pour que leurs objets soient terminés avant la fin du mandat en cours ; Les investissements réalisés sont des investissements qui étaient prêts à partir. Sans GP3A, ils se seraient réalisés de toute manière. On est aujourd'hui sur des « coups partis », mais demain ce sera plus difficile".

Il note par ailleurs que les dettes des budgets annexes sont supérieures à la dette du budget principal - "c'est dire combien il convient d'apporter toute notre attention à ces budgets annexes" – puis s'exprime enfin sur la feuille de route présentée, signalant que certaines des actions qui y figurent sont obligatoires, comme la GEMAPI – "C'est obligatoire, c'est une décision d'Etat" – et que d'autres sont impulsées par la Région : "On reste dans les critères de la politique régionale". Pour ce qui est des actions plus spécifiques à la collectivité, "il y a un certain nombre d'éléments relativement intéressants, et qu'il faudra creuser, déclare Jacques Mangold, comme les fonds de concours qui peuvent nous faire arriver à un clientélisme que je ne souhaite pas".

Le Président Le Meaux se réjouit de l'intervention de l'élu de Plouézec qui, ce mardi-là, est encore dans l'attente de la décision du Tribunal Administratif de Rennes auprès duquel il a, avec quelques autres maires de l'ex Intercommunalité de Paimpol-Goëlo, déposé un recours contre la fusion des sept intercommunalités constitutives de GP3A [NDLR – Deux jours après, le Tribunal rendait son verdict : il déboute les huit maires]. "Je vois que vous avez de l'intérêt pour l'Agglomération et pas seulement pour les prétoires de la Cour d'Appel ; C'est un aveu de votre part de vouloir vous impliquer pleinement dans le projet politique du territoire" le titille Vincent Le Meaux. "Monsieur le président, je suis aussi capable de vous dire complètement l'inverse de ce que je viens de vous dire" rétorque Jacques Mangold. Humour ?

Intervient ensuite Jean-Pierre Le Normand qui signale que "selon les comptes de la Nation 2016", les collectivités ne réalisent plus 70% des investissements publics, mais 53%. "On est passé de 54Mds d'Euros à 40,4Mds de 2013 à 2016". Vincent Clec'h précise que les chiffres donnés (voir supra) venaient de la note arrêtée à septembre 2017, de la Banque Postale suite à un sondage qu'elle a réalisé.

Virginie Doyen dit qu'aujourd'hui, "à l'Office de Tourisme, il y a un malaise" : "l'Office de tourisme manque de personnel pour se développer. Treize personnes y sont employées pour 35 à LTC(9). On doit avoir une réflexion si on veut développer le tourisme comme vous le souhaitez" puis elle évoque le volet santé : "l'orientation budgétaire n'est pas assez développée, notamment sur une réflexion sur le vieillissement sur le territoire, sur l'organisation des maisons de santé ; Même s'il y a un retour aux communes, il faut avoir une vision globale de leur fonctionnement".

Pour ce qui des effectifs en Office de Tourisme, Hervé Le Gall appuie l'élue de Loc-Envel : "Si nous avons une ambition pour le tourisme, de l'attention pour le personnel, il faut renforcer les effectifs de façon significative".

Philippe Le Goff, le maire de Guingamp se dit inquiet, angoissé même… "Les dotations sont gelées ce qui veut dire que mécaniquement, les collectivités sont soumises à une baisse des dotations". Il revient sur l'exonération de la TH : "il y a un engagement de départ mais ce qui m'inquiète, c'est que l'évolution des bases n'est pas prise en charge et c'est 100.000€ au niveau de l'agglomération" et de conclure : "Je nourris des inquiétudes sur ces collectivités qui sont la variable d'ajustement. Elles l'ont été par le passé sur le fonctionnement et elles commencent à l'être sur l'investissement. On va être pris dans un étau budgétaire".

Vincent Le Meaux revient sur le sujet de la masse salariale : "A la création, on a mis en garde l'exécutif… On me disait : Vincent, tu as intérêt à maitriser la masse salariale ; Il faut assurer les moyens à l'EPCI de se mettre en œuvre mais nous ne devons pas entrer dans un système qui fasse que dès que l'on constate un besoin, on crée un poste". Le message a bien été entendu pour 2017 assure le Président qui indique que si 2017 fut une année de réorganisation, Yvon Le Moigne va se charger en 2018 de revoir tout cela avec les services.

Ce dernier qui intervient alors dit que deux objectifs vont être poursuivis en 2018 en la matière d'organisation des services : recadrage et ajustement. Un recadrage au terme d'une année de fonctionnement, "afin de voir comment tout ceci peut être plus efficient, dans le respect des agents et dans le dialogue social" précise le maire de Squiffiec ; "Il ne s'agit pas de surcharger les agents mais de voir comment mettre en place un organigramme". Le deuxième objectif, "c'est de voir quels sont les services, les missions, les secteurs pour lesquels, prioritairement, il va nous falloir densifier le personnel pour être certains d'être à la hauteur des enjeux en termes économiques et/ou touristiques".

La parole est ensuite passée à Christian Coail, Conseiller Délégué aux finances, qui poursuit la présentation du DOB… Nous y reviendrons dans un prochain article où il sera plus question de tactique.

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Notes -  (1) GP3A : Guingamp Paimpol Armor Argoat Agglomération – (2) PIB : Produit Intérieur Brut – Indicateur permettant de mesurer la richesse du Pays par cumul des valeurs ajoutées produites en matière de biens et de services par les acteurs économiques exerçant sur le territoire national – (3) DGF : Dotation Globale de Fonctionnement – (4) TP : Taxe Professionnelle – (5) TH : Taxe d'habitation – (6) EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale – (7) CAF : Capacité d'AutoFinancement : Capacité de la collectivité à financer des projets sans faire appel à l'emprunt – (8) Gestion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations – (9) LTC : Lannion Trégor Communauté